| Меню сайту |
| Практичні заняття |
| Форма входу |
| Автор: |
| Петков Сергей Валериевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права института права имени Владимира Сташиса Классического приватного университета |
| Друзья сайта |
Сьогодні триває розбудова України як правової демократичної держави, в якій народний суверенітет є найвищою соціальною цінністю. Для цього необхідне оновлення правової бази відносин держави з особою, які мають здійснюватися не лише в напрямі модернізації відповідальності людини перед державою, а й навпаки – влади перед людиною, що за сучасних умов є не виявом авторитаризму, а способом організації влади всього українського суспільства, демократії громадян України. Одним із напрямів зовнішньої політики наша країна визначила входження до європейських структур з метою створення високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, культури та демократії.
Рівень забезпечення прав і свобод людини, їх обсяг та характер свідчать про рівень демократизації громадянського суспільства. Сучасна законодавча база України, так само як і інших пострадянських країн, і досі являє собою сплетіння з юридичних казусів, породжених державною політикою радянського періоду. Наприклад, нормативні акти регулюють відносини, які в правовій системі відносяться до однієї галузі права, а відповідальність за їх порушення регламентована нормативним актом з іншої галузі права. Водночас сфери, в яких відбувається це взаємопроникнення, настільки різні за своєю правовою природою, що така взаємодія суперечить самій суті сучасного розвитку суспільства. Державно-правовою моделлю будь-якого суспільства, його основним законом є конституція. Прийняття Конституції України стало початком якісно нового етапу в розвитку суспільства й держави, правової системи України, необхідною базою її реформування. Однією із складових реформування правової системи держави є проведення адміністративно-правової реформи, що потребує послідовної реалізації як національних законів, так і вимог міжнародно-правових актів.
У 1998 р. була підготовлена та введена в дію Концепція "Про заходи щодо впровадження адміністративної реформи в Україні” (Про заходи щодо впровадження адміністративної реформи в Україні : Указ Президента України від 22.07.1998 р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 21). Упродовж останніх 10 років здійснювалися деякі заходи щодо виконання окремих положень цієї Концепції, проте її впровадження було повільним та суперечливим. Виникла потреба в науковому моніторингу адміністративної реформи в Україні, виявленні найбільш проблемних питань функціонування управління та визначенні шляхів його вдосконалення. На жаль, сучасна наукова думка досить часто не намагається вирішувати динамічні питання, що ставить сьогодення, займаючи позицію статиста під час бою. Звісно, інноваційні рішення можуть виявитись хибними, на перший погляд непереконливими, такими, що йдуть у розріз з усталеними поглядами. У свою чергу, правозастосовча діяльність не завжди і навіть, підкреслимо, майже ніколи не враховує досягнення вченихправознавців. Нехтуючи досягненнями науковців, так звані "практики” прикривають тим самим свою професійну некомпетентність, незнання основ юриспруденції.
Велику кількість організаційно-правових питань щодо сутності та механізмів упровадження адміністративної реформи в Україні висвітлено в працях багатьох дослідників. Системно підходили до вирішення проблеми адміністративної реформи в Україні й зробили вагомий внесок вітчизняні вчені: В. Авер’янов, О. Андрійко, І. Арістова, О. Бандурка, В. Білоус, Ю. Битяк, І. Голосніченко, Є. Додін, О. Кузьменко, Р. Калюжний, В. Колпаков, А. Комзюк, В. Копєйчиков, Є. Курінний, Н. Нижник, Н. Матюхіна, В. Опришко, О. Остапенко, П. Пацурківський, О. Рябченко, С. Стеценко, М. Тищенко, О. Фрицький, В. Цвєтков, В. Шамрай, Ю. Шемшученко, В. Шкарупа та інші. Проблеми адміністративного реформування також досліджували російські дослідники: Г. Атаманчук, Д. Бахрах, Н. Глазунова, Ю. Козлов, Б. Лазарев, Ю. Тихомиров та інші. Вказані автори пропонували шляхи подальшого впровадження адміністративної реформи. Однак у зв’язку з рядом об’єктивних і суб’єктивних причин в українських реаліях вони достатньою мірою не спрацювали, тому потребують нового осмислення з огляду на їх потенційну ефективність і механізм упровадження в законодавство.
Понад 70 років на теренах більшої частини колишньої самодержавної Російської імперії тривав великий соціальний експеримент творення нового модернізованого комуністичного суспільства. Крах більшовицької ідеології відбувся задовго до краху Радянського Союзу, але і досі тривають конвульсії авторитарного підходу до державного управління, які пронизують як політикоправові, так і суспільно-культурні та економіко-господарські відносини. Організація державної влади в СРСР наведена на рис. 1.
Рис. 1. Організація державної влади в СРСР
Спроба створити нову систему права на території країн Варшавського договору перетворилась на неодавньоазіатський варіант тоталітарного активного правового нігілізму як серед населення, так і серед державних службовців усіх рівнів, коли партійна ідеологія була вищою за закон, коли держава намагалась повністю регулювати всі сфери суспільного життя. В такій тоталітарній системі право не лише втрачало своє природно-цілісне значення регулятора суспільних відносин, а перетворювалося в інструмент впливу державної влади, а точніше – групи чиновників, які узурпували владу та створили ієрархічну бюрократичну піраміду, на громадян. Розпад Країни Рад призвів до появи цілого ряду нових держав, більшість яких свою історію розпочали саме на початку 90-х рр. ХХ ст. Соціальний вибух, який викликав економічний колапс, призвів також до культурного, морального, етичного занепаду і до агонії права. Хаотичне схрещення публічних та приватних правових відносин, поява інноваційних процесів у суспільстві, проникнення атипових іноземних відносин у недосконалу пострадянську суспільну систему дало юристам можливість отримувати з правових форм максимальну вигоду як особисто для себе, так і для осіб, які у своїх руках змогли акумулювати владні важелі. В такій ситуації корупція, "телефонне право”, "білокомірцева злочинність” стали супутниками всіх суспільних перетворень і, відповідно, тією "ложкою дьогтю” в бочці меду, яка зводить нанівець всі інноваційні зрушення, що відповідають реаліям сьогодення.
Складність і заплутаність законодавства, основи якого були закладені ще в радянські часи, особливо це стосується публічного права, яке фактично більшою мірою підмінило радянське адміністративне право, створило умови, за яких правові норми перестали впливати на побутову свідомість громадян, оскільки втратили регулювальний характер. Всеосяжний адміністративний контроль, який не стимулював ініціативу та розвиток економічних, культурних відносин у радянському суспільстві, сьогодні зведений до рівня, коли управлінська місія права переродилась в адміністративну діяльність держави, в якій виховна функція права стає ширмою для каральних заходів. І це в той час, як українські політики, спираючись на Конституцію України та міжнародні правові акти, декларують сервісну, тобто таку, що надає публічні послуги, роль держави. Стаття 3 Конституції України закріпила принцип, згідно з яким людина, її життя та здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, головним обов’язком держави є утвердження й забезпечення прав і свобод людини. На рис. 2 наведена організація державної влади в Україні відповідно до Конституції України.
Рис. 2. Організація державної влади в Україні за Конституцією України
У колишньому (радянському) суспільстві України, як і країн СНД, все було одержавлено і головне значення надавалося штрафній (каральній) відповідальності. Нерідкими були ситуації, коли громадянин, чиї права були порушені протиправними діями працівників державних організацій і підприємств, замість відшкодування шкоди і збитків одержував повідомлення про те, що на винних накладено дисциплінарні стягнення. В умовах переходу до формування громадського суспільства і правової держави підвищилося значення правовідновлюючої відповідальності. У разі, якщо правопорушенням завдано шкоду правам громадянина або об’єднанням громадян, першочерговим завданням є відновлення порушених прав, відшкодування шкоди за рахунок правопорушника (Скакун О.Ф. Теорія держави і права : підручник / О.Ф. Скакун. – Х. : Консум, 2001. – С. 438–439). І хоча значного поширення набуває такий інноваційний нестандартний підхід до вирішення публічних та приватних спорів, як консенсус, який є суттю медіації та діяльності третейських судів, до сих пір він сприймається як атиповий і такий, що порушує загальний емпіричний підхід як до процесуальної, так і до матеріальної частини права.
Помилка в алгоритмі або механізмі, дефініції або визначенні призведе до помилки в законодавстві (помилкового законодавства), викривлення суті права, що, у свою чергу, спричинить помилковість у регулюванні суспільних процесів і, як наслідок, до економічних катаклізмів, кризи та інших негативних суспільно-економічних явищ. Наведемо хрестоматійний приклад. У теорії права делікт (правопорушення) за ступенем суспільної небезпеки поділяють на злочини і проступки. За сферою, в якій вчинено правопорушення (злочини та проступки), можуть бути економічні, військові, дорожньо-транспортні, податкові, митні тощо. Але в радянському праві такі "теорії” вважались хибними. Тому для того, щоб спростити життя соціалістичним органам, всі проступки були названі правопорушеннями та розміщені в одному кодексі – Кодексі України про адміністративні правопорушення (додаток А). На рис. 3 наведена схема визначення відповідальності за адміністративні правопорушення в СРСР.
Рис. 3. Відповідальність за адміністративні правопорушення в СРСР
В цій ситуації, по-перше, слід послідовно і системно вивчати норми давньоримського права та його галузей публічного і приватного права. Ще Ульпіан у Стародавньому Римі визнавав поділ права на публічне – це те, що стосується становища держави, та приватне – це те, що стосується користі окремих осіб. З урахуванням сентенцій Ульпіана критеріями розмежування публічного та приватного права є суб’єкт правовідносин, метод правового регулювання та формальна ознака, яка передбачає захист державою приватноправових інтересів за наявності відповідної ініціативи потерпілої особи та захист публічного інтересу органами державної влади з власної ініціативи (Харитонов Є.О. Основи римського приватного права : конспект лекцій / Є.О. Харитонов. – X. : Одіссей. – С. 53). По-друге, тримати руку "на пульсі" світових тенденцій права, аналізувати пропозиції міжнародних організацій. Саме вираженням такого підходу до реформування публічного права стала Концепція адміністративної реформи в Україні (Про заходи щодо впровадження адміністративної реформи в Україні : Указ Президента України від 22.07.1998 р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 21). Вона задекларувала новітні підходи до творення нових комунікативних кодексів, у яких би поєднувались матеріальні та процесуальні норми публічного права. Прийняття й запровадження спочатку Митного кодексу України (Митний кодекс України від 11.07.2002 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 38–39) , а потім Кодексу адміністративного судочинства (Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35) створило можливість проведення революційних змін в адміністративному праві, яке свого часу підмінило собою публічне право.
Публічне право – система правових норм, які регулюють суспільні (публічні) відносини. Публічні відносини в усіх сферах суспільного життя регулюються нормативними актами. Публічне право охоплює господарське, ліцензійне, адміністративне, поліцейське, фінансове право. Родовим для публічного права є імперативний метод регулювання, якому притаманна низка ознак, що визначає його природу, сутність. Публічне право як сукупність правових норм, що становлять особливу функціонально-структурну систему, яка з метою врегулювання і захисту суспільних інтересів за допомогою розпоряджень переважно імперативного характеру регламентує відносини за участю держави, а також між суб’єктами, які є фігурантами держави або перебувають у відносинах влади і підпорядкування (Підопригора О.А. Римське право : підручник / О.А. Підопригора, Є.О. Харитонов. – К. : Юрінком Інтер, 2007. – 512 с. – С. 78–80) .
Сьогодні відбувається подальше взаємопроникнення та взаємодоповнюваність різних підгалузей права. Так, ми можемо констатувати викристалізацію цілих підгалузей права, які регулюють відносини у сфері охорони здоров’я: медичне, санітарно-епідеміологічне, стоматологічне, фармацевтичне право; в освітньо-науковій сфері: наукове, освітнє, виховне, культурне право; у сфері спорту та дозвілля: спортивне, туристичне, готельне право; в муніципальній сфері: будівниче, муніципальне, житлово-комунальне, архітектурне право; в дорожньо-транспортній сфері: дорожньо-транспортне, залізничне, повітряне, автомобільне право; у сфері енергопостачання: ресурсне, енергопостачальне право. Також у сфері економіки слід визнати наявність економічного, промислового, торговель-ного, фінансового, податкового, митного права; у сфері громадського порядку і громадської безпеки: поліцейського, прикордонного, надзвичайного права.
Деякі з перелічених назв уже певний час відомі, інші лише починають тарувати свій шлях, одні належать суто до публічних відносин, інші пронизані приватними і навіть його невід’ємною частиною – договірним правом. Але кожна з підгалузей має свої особливості і величезну за обсягом базу законів та підзаконних нормативно-правових актів, яка регулює діяльність юридичних та фізичних осіб, задіяних у визначеній сфері публічних відносин. Норми, які містяться в цьому розгалуженому і вкрай незадовільно систематизованому законодавстві, і мають стати основою комунікативних кодексів, які будуть виступати регуляторами суспільних відносин та сприятимуть створенню підвалин для процесу входження України в європейський правовий простір. Великого значення у зв’язку з цим набуває робота з "переведення” норм (трансфер правових норм), які регулюють відповідальність за правопорушення в тій чи іншій сфері публічних відносин, до відповідних кодексів. Трансфер правових норм – перенесення норм, які містяться в одному нормативному акті до іншого (чинного або нового), де з метою оптимізації та підвищення ефективності регулювання суспільно-економічних процесів вони мають, бути відповідно до логіки та змісту права. Трансфер правових норм відбувається постійно, при цьому норми під час трансферу можуть залишатись незмінними або певним чином змінюються. Це дасть державним органам можливість більш ефективно діяти, а також разом з прозорістю відносин і відкритістю відносин між різними суб’єктами суспільного контакту оптимізує регулювальний вплив держави.
Масив правопорушень у сфері земельних, трудових, екологічних тощо правовідносин, юрисдикційна підвідомчість провадження за цими деліктами, матеріальна частина норм яких міститься у відповідних кодексах, робить вкрай складним не лише розуміння системи законодавства, а і процедури накладення відповідальності за те чи інше правопорушення. Земельний (Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 3–4) , Повітряний (Повітряний кодекс України від 04.05.1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 25) , Водний (Водний кодекс України від 06.06.1995 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 24) , Лісовий кодекси (Лісовий кодекс України від 21.01.1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 17) , Кодекс про надра (Кодекс України про надра від 27.07.1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 36) та інші, а також Кодекс законів України про працю (Кодекс законів України про працю від 10.12.1971 р. // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1971. – Додаток до № 50) слід доповнити відповідними розділами або главами, в яких мають бути відображені правопорушення в зазначеній сфері за повною трьохелементною структурою правової норми (гіпотеза, диспозиція, санкція) або п’ятиелементною (гіпотеза, об’єкт правопорушення, диспозиція, санкція, суб’єкт юрисдикції), а також особливості провадження по справах про проступки у цій сфері господарської діяльності. Першим кроком удосконалення має стати трансфер норм, які регулюють відповідальність фізичних та юридичних осіб за публічні проступки, до комунікативних кодексів, які покликані регулювати відповідні сфери суспільно-економічного життя.
На рис. 4 подано принципову схему відповідальності особи за вчинені публічні проступки.
Рис. 4. Принципова схема відповідальності особи за вчинені публічні проступки
Насиченість правового простору диктує потребу не модернізації Кодексу України про адміністративні правопорушення (Кодекс України про адміністративні правопорушення 07.12.1984 р. // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1984. – Додаток до № 51) , а його безпосереднього революційного перетворення на нормативний акт, який поряд з Кодексом адміністративного судочинства та Адміністративним процедурним кодексом стане базовим у державно-правовій сфері, включатиме в себе такі підгалузі, як адміністративне право, адміністративна деонтологія, адміністративне судочинство, дисциплінарне право, службове право, адміністративний процес. "Адміністрація (лат. administration – управління) – інституції, які здійснюють адміністративні функції управління у різних сферах суспільного життя” (Юридична енциклопедія / [редкол. Ю.С. Шемшученко; (відп. ред.) та ін.]. – К. : Укр. енцикл., 1998. – Т. 1 : А–Г. – 672 с.). Викристалізація з адміністративно-правових відносин деліктів, які можна віднести до кримінальних проступків, та ряду публічних проступків дасть змогу виділити групи саме адміністративних проступків. Така робота на законодавчому рівні вже розпочалась, про що свідчить поява в КУпАП цілої глави 15-А "Адміністративні правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення”, яка цілком узгоджується з Кодексом адміністративного судочинства України (Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35–36) .
Відповідно до сучасного людиноцентриського підходу праворозуміння, державний службовець – особа, яка перебуває на державній службі і надає спеціальні (громадські, публічні) послуги. Державні послуги не можуть бути оплачувані особами, які їх отримують. Держава в особі своїх представників – державних службовців – служить народу, який її (їх) утримує за допомогою податків. Найвищу владу в державі, відповідно до Конституції України, має народ. Державні службовці служать народу, а не працюють на народ. Порядок проходження служби, пільги, надання відпусток, заохочення тощо визначені в законодавстві щодо державної служби, а також і відповідальність за дисциплінарні та службові проступки має міститись у законодавстві щодо державної служби, (рис. 5).
Рис. 5. Принципова схема адміністративної відповідальності
державного службовця за вчинені адміністративні проступки
Незважаючи на ряд недоліків, які є у чинному Кодексі України про адміністративні правопорушення, він може стати основою для формування сучасного законодавства, щодо захисту прав громадян з боку державних органів влади. Так, глави 3,4, 18–33 Кодексу можуть стати основою для Адміністративно-процедурного кодексу, або Кодексу України про адміністративне провадження. Також вони знайдуть своє місце у розділах «Особливості провадження по справах про…» комунікативних кодексів. Глави 1,2 та окремі статті глав 5–15-А Розділу ІІ Особливої частини КУпАП будуть основою для Кодексу громадського порядку. При цьому в Загальних положеннях мають бути дані визначення дефініцій "публічні проступки” (суспільні, громадські проступки, порушення правил поведінки в громадських місцях), "громадський порядок”, "охорона громадського порядку”, "публічна відповідальність” (суспільна, громадська) тощо. Статті глав 5–15-А Особливої частини Розділу ІІ та глав 16–17 Розділу ІІІ КУпАП мають ввійти в інші нормативні акти, які регулюють діяльність у відповідних сферах суспільно-економічного життя (додаток Б).
Отже, ми можемо виділити чотири основні напрями адміністративно-правової реформи:
1) в науковому сенсі у викристалізації теоретичних основ адміністративного права в системі взаємодії приватного та публічного права;
2) у правотворчості виражатись у систематизації нормативних актів, трансфері правових норм і кодифікації законодавства;
3) в навчальному процесі у створенні єдиної системи послідовного викладення публічно-правових дисциплін, визначенні в їх колі провідного місця адміністративного права;
4) у правозастосовчій діяльності у відокремленні державних послуг від господарської діяльності та вдосконаленні механізму протидії адміністративним проступкам і злочинам.
Таким чином, замість всеосяжної, всеохоплюючої ролі, яка відводилась адміністративному праву в радянській правотворчій та правозастосовчій системі, де воно обґрунтовувало та підтверджувало правову управлінську партійну амбітність і комуністичну заангажованість державної влади в усіх без винятку публічних та приватних відносинах, адміністративне право посяде гідне місце серед інших публічних правовідносин, закріпивши своє провідне значення в публічному праві.
Рівень забезпечення прав і свобод людини, їх обсяг та характер свідчать про рівень демократизації громадянського суспільства. Сучасна законодавча база України, так само як і інших пострадянських країн, і досі являє собою сплетіння з юридичних казусів, породжених державною політикою радянського періоду. Наприклад, нормативні акти регулюють відносини, які в правовій системі відносяться до однієї галузі права, а відповідальність за їх порушення регламентована нормативним актом з іншої галузі права. Водночас сфери, в яких відбувається це взаємопроникнення, настільки різні за своєю правовою природою, що така взаємодія суперечить самій суті сучасного розвитку суспільства. Державно-правовою моделлю будь-якого суспільства, його основним законом є конституція. Прийняття Конституції України стало початком якісно нового етапу в розвитку суспільства й держави, правової системи України, необхідною базою її реформування. Однією із складових реформування правової системи держави є проведення адміністративно-правової реформи, що потребує послідовної реалізації як національних законів, так і вимог міжнародно-правових актів.
У 1998 р. була підготовлена та введена в дію Концепція "Про заходи щодо впровадження адміністративної реформи в Україні” (Про заходи щодо впровадження адміністративної реформи в Україні : Указ Президента України від 22.07.1998 р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 21). Упродовж останніх 10 років здійснювалися деякі заходи щодо виконання окремих положень цієї Концепції, проте її впровадження було повільним та суперечливим. Виникла потреба в науковому моніторингу адміністративної реформи в Україні, виявленні найбільш проблемних питань функціонування управління та визначенні шляхів його вдосконалення. На жаль, сучасна наукова думка досить часто не намагається вирішувати динамічні питання, що ставить сьогодення, займаючи позицію статиста під час бою. Звісно, інноваційні рішення можуть виявитись хибними, на перший погляд непереконливими, такими, що йдуть у розріз з усталеними поглядами. У свою чергу, правозастосовча діяльність не завжди і навіть, підкреслимо, майже ніколи не враховує досягнення вченихправознавців. Нехтуючи досягненнями науковців, так звані "практики” прикривають тим самим свою професійну некомпетентність, незнання основ юриспруденції.
Велику кількість організаційно-правових питань щодо сутності та механізмів упровадження адміністративної реформи в Україні висвітлено в працях багатьох дослідників. Системно підходили до вирішення проблеми адміністративної реформи в Україні й зробили вагомий внесок вітчизняні вчені: В. Авер’янов, О. Андрійко, І. Арістова, О. Бандурка, В. Білоус, Ю. Битяк, І. Голосніченко, Є. Додін, О. Кузьменко, Р. Калюжний, В. Колпаков, А. Комзюк, В. Копєйчиков, Є. Курінний, Н. Нижник, Н. Матюхіна, В. Опришко, О. Остапенко, П. Пацурківський, О. Рябченко, С. Стеценко, М. Тищенко, О. Фрицький, В. Цвєтков, В. Шамрай, Ю. Шемшученко, В. Шкарупа та інші. Проблеми адміністративного реформування також досліджували російські дослідники: Г. Атаманчук, Д. Бахрах, Н. Глазунова, Ю. Козлов, Б. Лазарев, Ю. Тихомиров та інші. Вказані автори пропонували шляхи подальшого впровадження адміністративної реформи. Однак у зв’язку з рядом об’єктивних і суб’єктивних причин в українських реаліях вони достатньою мірою не спрацювали, тому потребують нового осмислення з огляду на їх потенційну ефективність і механізм упровадження в законодавство.
Понад 70 років на теренах більшої частини колишньої самодержавної Російської імперії тривав великий соціальний експеримент творення нового модернізованого комуністичного суспільства. Крах більшовицької ідеології відбувся задовго до краху Радянського Союзу, але і досі тривають конвульсії авторитарного підходу до державного управління, які пронизують як політикоправові, так і суспільно-культурні та економіко-господарські відносини. Організація державної влади в СРСР наведена на рис. 1.
Рис. 1. Організація державної влади в СРСР
Спроба створити нову систему права на території країн Варшавського договору перетворилась на неодавньоазіатський варіант тоталітарного активного правового нігілізму як серед населення, так і серед державних службовців усіх рівнів, коли партійна ідеологія була вищою за закон, коли держава намагалась повністю регулювати всі сфери суспільного життя. В такій тоталітарній системі право не лише втрачало своє природно-цілісне значення регулятора суспільних відносин, а перетворювалося в інструмент впливу державної влади, а точніше – групи чиновників, які узурпували владу та створили ієрархічну бюрократичну піраміду, на громадян. Розпад Країни Рад призвів до появи цілого ряду нових держав, більшість яких свою історію розпочали саме на початку 90-х рр. ХХ ст. Соціальний вибух, який викликав економічний колапс, призвів також до культурного, морального, етичного занепаду і до агонії права. Хаотичне схрещення публічних та приватних правових відносин, поява інноваційних процесів у суспільстві, проникнення атипових іноземних відносин у недосконалу пострадянську суспільну систему дало юристам можливість отримувати з правових форм максимальну вигоду як особисто для себе, так і для осіб, які у своїх руках змогли акумулювати владні важелі. В такій ситуації корупція, "телефонне право”, "білокомірцева злочинність” стали супутниками всіх суспільних перетворень і, відповідно, тією "ложкою дьогтю” в бочці меду, яка зводить нанівець всі інноваційні зрушення, що відповідають реаліям сьогодення.
Складність і заплутаність законодавства, основи якого були закладені ще в радянські часи, особливо це стосується публічного права, яке фактично більшою мірою підмінило радянське адміністративне право, створило умови, за яких правові норми перестали впливати на побутову свідомість громадян, оскільки втратили регулювальний характер. Всеосяжний адміністративний контроль, який не стимулював ініціативу та розвиток економічних, культурних відносин у радянському суспільстві, сьогодні зведений до рівня, коли управлінська місія права переродилась в адміністративну діяльність держави, в якій виховна функція права стає ширмою для каральних заходів. І це в той час, як українські політики, спираючись на Конституцію України та міжнародні правові акти, декларують сервісну, тобто таку, що надає публічні послуги, роль держави. Стаття 3 Конституції України закріпила принцип, згідно з яким людина, її життя та здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, головним обов’язком держави є утвердження й забезпечення прав і свобод людини. На рис. 2 наведена організація державної влади в Україні відповідно до Конституції України.
Рис. 2. Організація державної влади в Україні за Конституцією України
У колишньому (радянському) суспільстві України, як і країн СНД, все було одержавлено і головне значення надавалося штрафній (каральній) відповідальності. Нерідкими були ситуації, коли громадянин, чиї права були порушені протиправними діями працівників державних організацій і підприємств, замість відшкодування шкоди і збитків одержував повідомлення про те, що на винних накладено дисциплінарні стягнення. В умовах переходу до формування громадського суспільства і правової держави підвищилося значення правовідновлюючої відповідальності. У разі, якщо правопорушенням завдано шкоду правам громадянина або об’єднанням громадян, першочерговим завданням є відновлення порушених прав, відшкодування шкоди за рахунок правопорушника (Скакун О.Ф. Теорія держави і права : підручник / О.Ф. Скакун. – Х. : Консум, 2001. – С. 438–439). І хоча значного поширення набуває такий інноваційний нестандартний підхід до вирішення публічних та приватних спорів, як консенсус, який є суттю медіації та діяльності третейських судів, до сих пір він сприймається як атиповий і такий, що порушує загальний емпіричний підхід як до процесуальної, так і до матеріальної частини права.
Помилка в алгоритмі або механізмі, дефініції або визначенні призведе до помилки в законодавстві (помилкового законодавства), викривлення суті права, що, у свою чергу, спричинить помилковість у регулюванні суспільних процесів і, як наслідок, до економічних катаклізмів, кризи та інших негативних суспільно-економічних явищ. Наведемо хрестоматійний приклад. У теорії права делікт (правопорушення) за ступенем суспільної небезпеки поділяють на злочини і проступки. За сферою, в якій вчинено правопорушення (злочини та проступки), можуть бути економічні, військові, дорожньо-транспортні, податкові, митні тощо. Але в радянському праві такі "теорії” вважались хибними. Тому для того, щоб спростити життя соціалістичним органам, всі проступки були названі правопорушеннями та розміщені в одному кодексі – Кодексі України про адміністративні правопорушення (додаток А). На рис. 3 наведена схема визначення відповідальності за адміністративні правопорушення в СРСР.
Рис. 3. Відповідальність за адміністративні правопорушення в СРСР
В цій ситуації, по-перше, слід послідовно і системно вивчати норми давньоримського права та його галузей публічного і приватного права. Ще Ульпіан у Стародавньому Римі визнавав поділ права на публічне – це те, що стосується становища держави, та приватне – це те, що стосується користі окремих осіб. З урахуванням сентенцій Ульпіана критеріями розмежування публічного та приватного права є суб’єкт правовідносин, метод правового регулювання та формальна ознака, яка передбачає захист державою приватноправових інтересів за наявності відповідної ініціативи потерпілої особи та захист публічного інтересу органами державної влади з власної ініціативи (Харитонов Є.О. Основи римського приватного права : конспект лекцій / Є.О. Харитонов. – X. : Одіссей. – С. 53). По-друге, тримати руку "на пульсі" світових тенденцій права, аналізувати пропозиції міжнародних організацій. Саме вираженням такого підходу до реформування публічного права стала Концепція адміністративної реформи в Україні (Про заходи щодо впровадження адміністративної реформи в Україні : Указ Президента України від 22.07.1998 р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 21). Вона задекларувала новітні підходи до творення нових комунікативних кодексів, у яких би поєднувались матеріальні та процесуальні норми публічного права. Прийняття й запровадження спочатку Митного кодексу України (Митний кодекс України від 11.07.2002 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 38–39) , а потім Кодексу адміністративного судочинства (Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35) створило можливість проведення революційних змін в адміністративному праві, яке свого часу підмінило собою публічне право.
Публічне право – система правових норм, які регулюють суспільні (публічні) відносини. Публічні відносини в усіх сферах суспільного життя регулюються нормативними актами. Публічне право охоплює господарське, ліцензійне, адміністративне, поліцейське, фінансове право. Родовим для публічного права є імперативний метод регулювання, якому притаманна низка ознак, що визначає його природу, сутність. Публічне право як сукупність правових норм, що становлять особливу функціонально-структурну систему, яка з метою врегулювання і захисту суспільних інтересів за допомогою розпоряджень переважно імперативного характеру регламентує відносини за участю держави, а також між суб’єктами, які є фігурантами держави або перебувають у відносинах влади і підпорядкування (Підопригора О.А. Римське право : підручник / О.А. Підопригора, Є.О. Харитонов. – К. : Юрінком Інтер, 2007. – 512 с. – С. 78–80) .
Сьогодні відбувається подальше взаємопроникнення та взаємодоповнюваність різних підгалузей права. Так, ми можемо констатувати викристалізацію цілих підгалузей права, які регулюють відносини у сфері охорони здоров’я: медичне, санітарно-епідеміологічне, стоматологічне, фармацевтичне право; в освітньо-науковій сфері: наукове, освітнє, виховне, культурне право; у сфері спорту та дозвілля: спортивне, туристичне, готельне право; в муніципальній сфері: будівниче, муніципальне, житлово-комунальне, архітектурне право; в дорожньо-транспортній сфері: дорожньо-транспортне, залізничне, повітряне, автомобільне право; у сфері енергопостачання: ресурсне, енергопостачальне право. Також у сфері економіки слід визнати наявність економічного, промислового, торговель-ного, фінансового, податкового, митного права; у сфері громадського порядку і громадської безпеки: поліцейського, прикордонного, надзвичайного права.
Деякі з перелічених назв уже певний час відомі, інші лише починають тарувати свій шлях, одні належать суто до публічних відносин, інші пронизані приватними і навіть його невід’ємною частиною – договірним правом. Але кожна з підгалузей має свої особливості і величезну за обсягом базу законів та підзаконних нормативно-правових актів, яка регулює діяльність юридичних та фізичних осіб, задіяних у визначеній сфері публічних відносин. Норми, які містяться в цьому розгалуженому і вкрай незадовільно систематизованому законодавстві, і мають стати основою комунікативних кодексів, які будуть виступати регуляторами суспільних відносин та сприятимуть створенню підвалин для процесу входження України в європейський правовий простір. Великого значення у зв’язку з цим набуває робота з "переведення” норм (трансфер правових норм), які регулюють відповідальність за правопорушення в тій чи іншій сфері публічних відносин, до відповідних кодексів. Трансфер правових норм – перенесення норм, які містяться в одному нормативному акті до іншого (чинного або нового), де з метою оптимізації та підвищення ефективності регулювання суспільно-економічних процесів вони мають, бути відповідно до логіки та змісту права. Трансфер правових норм відбувається постійно, при цьому норми під час трансферу можуть залишатись незмінними або певним чином змінюються. Це дасть державним органам можливість більш ефективно діяти, а також разом з прозорістю відносин і відкритістю відносин між різними суб’єктами суспільного контакту оптимізує регулювальний вплив держави.
Масив правопорушень у сфері земельних, трудових, екологічних тощо правовідносин, юрисдикційна підвідомчість провадження за цими деліктами, матеріальна частина норм яких міститься у відповідних кодексах, робить вкрай складним не лише розуміння системи законодавства, а і процедури накладення відповідальності за те чи інше правопорушення. Земельний (Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 3–4) , Повітряний (Повітряний кодекс України від 04.05.1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 25) , Водний (Водний кодекс України від 06.06.1995 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 24) , Лісовий кодекси (Лісовий кодекс України від 21.01.1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 17) , Кодекс про надра (Кодекс України про надра від 27.07.1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 36) та інші, а також Кодекс законів України про працю (Кодекс законів України про працю від 10.12.1971 р. // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1971. – Додаток до № 50) слід доповнити відповідними розділами або главами, в яких мають бути відображені правопорушення в зазначеній сфері за повною трьохелементною структурою правової норми (гіпотеза, диспозиція, санкція) або п’ятиелементною (гіпотеза, об’єкт правопорушення, диспозиція, санкція, суб’єкт юрисдикції), а також особливості провадження по справах про проступки у цій сфері господарської діяльності. Першим кроком удосконалення має стати трансфер норм, які регулюють відповідальність фізичних та юридичних осіб за публічні проступки, до комунікативних кодексів, які покликані регулювати відповідні сфери суспільно-економічного життя.
На рис. 4 подано принципову схему відповідальності особи за вчинені публічні проступки.
Рис. 4. Принципова схема відповідальності особи за вчинені публічні проступки
Насиченість правового простору диктує потребу не модернізації Кодексу України про адміністративні правопорушення (Кодекс України про адміністративні правопорушення 07.12.1984 р. // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1984. – Додаток до № 51) , а його безпосереднього революційного перетворення на нормативний акт, який поряд з Кодексом адміністративного судочинства та Адміністративним процедурним кодексом стане базовим у державно-правовій сфері, включатиме в себе такі підгалузі, як адміністративне право, адміністративна деонтологія, адміністративне судочинство, дисциплінарне право, службове право, адміністративний процес. "Адміністрація (лат. administration – управління) – інституції, які здійснюють адміністративні функції управління у різних сферах суспільного життя” (Юридична енциклопедія / [редкол. Ю.С. Шемшученко; (відп. ред.) та ін.]. – К. : Укр. енцикл., 1998. – Т. 1 : А–Г. – 672 с.). Викристалізація з адміністративно-правових відносин деліктів, які можна віднести до кримінальних проступків, та ряду публічних проступків дасть змогу виділити групи саме адміністративних проступків. Така робота на законодавчому рівні вже розпочалась, про що свідчить поява в КУпАП цілої глави 15-А "Адміністративні правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення”, яка цілком узгоджується з Кодексом адміністративного судочинства України (Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35–36) .
Відповідно до сучасного людиноцентриського підходу праворозуміння, державний службовець – особа, яка перебуває на державній службі і надає спеціальні (громадські, публічні) послуги. Державні послуги не можуть бути оплачувані особами, які їх отримують. Держава в особі своїх представників – державних службовців – служить народу, який її (їх) утримує за допомогою податків. Найвищу владу в державі, відповідно до Конституції України, має народ. Державні службовці служать народу, а не працюють на народ. Порядок проходження служби, пільги, надання відпусток, заохочення тощо визначені в законодавстві щодо державної служби, а також і відповідальність за дисциплінарні та службові проступки має міститись у законодавстві щодо державної служби, (рис. 5).
Рис. 5. Принципова схема адміністративної відповідальності
державного службовця за вчинені адміністративні проступки
Незважаючи на ряд недоліків, які є у чинному Кодексі України про адміністративні правопорушення, він може стати основою для формування сучасного законодавства, щодо захисту прав громадян з боку державних органів влади. Так, глави 3,4, 18–33 Кодексу можуть стати основою для Адміністративно-процедурного кодексу, або Кодексу України про адміністративне провадження. Також вони знайдуть своє місце у розділах «Особливості провадження по справах про…» комунікативних кодексів. Глави 1,2 та окремі статті глав 5–15-А Розділу ІІ Особливої частини КУпАП будуть основою для Кодексу громадського порядку. При цьому в Загальних положеннях мають бути дані визначення дефініцій "публічні проступки” (суспільні, громадські проступки, порушення правил поведінки в громадських місцях), "громадський порядок”, "охорона громадського порядку”, "публічна відповідальність” (суспільна, громадська) тощо. Статті глав 5–15-А Особливої частини Розділу ІІ та глав 16–17 Розділу ІІІ КУпАП мають ввійти в інші нормативні акти, які регулюють діяльність у відповідних сферах суспільно-економічного життя (додаток Б).
Отже, ми можемо виділити чотири основні напрями адміністративно-правової реформи:
1) в науковому сенсі у викристалізації теоретичних основ адміністративного права в системі взаємодії приватного та публічного права;
2) у правотворчості виражатись у систематизації нормативних актів, трансфері правових норм і кодифікації законодавства;
3) в навчальному процесі у створенні єдиної системи послідовного викладення публічно-правових дисциплін, визначенні в їх колі провідного місця адміністративного права;
4) у правозастосовчій діяльності у відокремленні державних послуг від господарської діяльності та вдосконаленні механізму протидії адміністративним проступкам і злочинам.
Таким чином, замість всеосяжної, всеохоплюючої ролі, яка відводилась адміністративному праву в радянській правотворчій та правозастосовчій системі, де воно обґрунтовувало та підтверджувало правову управлінську партійну амбітність і комуністичну заангажованість державної влади в усіх без винятку публічних та приватних відносинах, адміністративне право посяде гідне місце серед інших публічних правовідносин, закріпивши своє провідне значення в публічному праві.
Copyright Paladin © 2024
