| Меню сайту |
| Практичні заняття |
| Форма входу |
| Автор: |
| Петков Сергей Валериевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права института права имени Владимира Сташиса Классического приватного университета |
| Друзья сайта |
Кодифікація законодавства як основа демократичних перетворень в українському суспільстві
"Lex est, quod populus Jubet atque constituit"
(Закон это то, что народ приказывает и устанавливает)
Життєдіяльність суспільства в кожній із сфер повинна регулюватися окремим кодифікованим актом. Кодекси Адріана, Гермогеніана і особливо кодекс Юстиніана, охоплювали як приватні, так і публічні правовідносини у давньоримському суспільстві. Прикладом також може стати Цивільний Кодекс Наполеона, в основу якого було покладено принципи та правила римського права. Отже, ми можемо говорити про необхідність кодифікації законодавства України, як основного завдання української юриспруденції, але ми повинні розуміти, що на сучасному стані створити „кодекс кодексів” в якому Конституція виступає в якості преамбули, а всі інші кодекси в якості роділів, не уявляється можливим.
Кодифікація завжди пов’язана з глибокою і всебічною переробкою чинного законодавства та внесенням до нього суттєвих змін. Кодифікація забезпечує внутрішню погодженість, цілісність, системність і повноту правового регулювання відповідних відносин. Кодифікація є найбільш удосконаленою формою систематизації законодавства. Правовою метою кодифікації є впорядкування нормативної основи права, забезпечення найбільш доцільного процесу реалізації права, поліпшення структури кодифікаційних актів, удосконалення їх логіки, мови, стилю. Кодифікація зазвичай (на відміну від інкорпорації) базується на системі права, хоча повністю може з нею і не збігатися. Якщо система права в цілому має об’єктивний характер, не залежить від волі законодавця і визначається предметом правового регулювання, то кодифікація законодавства іноді може порушувати цю об’єктивність і проводитись на підставі суб’єктивно вибраного законодавцем класифікаційного критерію. Іншими словами, якщо система права виключає диференціацію, за якої правові норми однієї галузі (інституту) права опинилися в іншій, то кодифікації передбачає групування в єдиний комплекс правових норм різних галузей (інститутів) права. У зв’язку з цим кодифікація законодавства не може у всіх випадках повністю збігатися з системою права. Але можна із впевненістю сказати, що система права слугує основою для кодифікації, логічної обробки і розміщення законодавчого матеріалу у визначеному порядку. У юридичній літературі та на практиці виділяють кілька видів кодифікації: загальна кодифікація, яка розуміється як прийняття серії кодифікаційних актів з усіх основних галузей законодавства і, як результат, – створення об’єднаної, внутрішньо узгодженої системи актів типу "кодекс кодексів”; галузева кодифікація – охоплює законодавство тієї чи іншої галузі; спеціальна (комплексна) кодифікація – видання нормативно-правових актів, що регулюють той чи інший інститут. Кодифікація завжди має офіційний характер і здійснюється виключно державними органами. Кодифікаційна діяльність здійснюється періодично, залежно від накопичення нормативного матеріалу і об’єктивної необхідності його всебічного опрацювання. Кодифікація вимагає, щоб проект нового нормативно-правового акта містив лише ті норми, що зберегли свою дію і виправдовують себе, а також щоб вводились нові норми, вносились зміни і доповнення, усувались прогалини у правовому регулюванні. Проект кодифікованого акта подається до компетентного органу у звичайному порядку, але одночасно з цим мають подаватися пропозиції, спрямовані на скасування акта (актів) або їх частини, що фактично втратили чинність у зв’язку з прийняттям нового нормативно-правового акта, а також містять положення, що увійшли до нового нормативно-правового акта. Слід завжди пам’ятати, що кодифікація є формою правотворчості, адже її основне призначення полягає у забезпеченні найбільш повного правового регулювання певної сфери суспільних відносин шляхом прийняття логічно довершених нормативних актів комплексно-узагальнюючого характеру. Більше того, кодифікація свідчить про високий рівень правотворчості, а наявність численних кодифікаційних актів – про досконалість системи нормативно-правових актів і законодавства у державі. Кодифікація є важливим системотворчим і стабілізуючим фактором усієї правової системи і сприяє організованому розвитку права, проймає його єдиними принципами, загальними правовими поняттями та категоріями. Прийняття кодифікаційних актів як результатів кодифікації спрямоване на посилення в законодавстві елементу стійкості та формування стабільної нормативно-правової бази.
Слід пам’ятати і те що та або інша галузь права не повинна мати «власні» кодекси. Наприклад, процедурне право охоплює всю діяльність державних органів, а також господарську та інші види діяльності. Також той або інший кодекс може „охоплювати” декілька галузей права. Так, ліцензійне право регулює питання про видачу ліцензій для видобутку корисних копалин, продаж медикаментів тощо, а дозвільне право – про використання зброї, керування транспортними засобами, допуск до певних видів діяльності. Між собою вони тісно пов’язані. У той же час вони є складовими як публічного так і приватного права. Але і господарське право пов’язане з адміністративним. Тому слід приділити ще більше уваги теоретичному підґрунтю правовідносин, що склались у нашій державі. Не слід забувати і про такі поняття, як „публічність розгляду приватних спорів”, „публічність норм, що регламентують приватні відносини”. Такі перетворення можливі лише у випадку кардинальних змін у теорії адміністративного права, відмови від всеохоплюючої керівної ролі, яку відіграло радянське адміністративне право (рис. 12).
Рисунок 12 - Принципова горизонтальна схема публічно-правових правовідносин
Публічне право – система правових норм, які регулюють суспільні (публічні) відносини. Публічні відносини в усіх сферах суспільного життя регулюються нормативними актами. Публічне право охоплює господарське, ліцензійне, адміністративне, поліцейське, фінансове право. Родовим для публічного права є імперативний метод регулювання, якому притаманна низка ознак, що визначає його природу, сутність. Публічне право визначається як сукупність правових норм, що складають особливу функціонально-структурну систему, яка з метою врегулювання і захисту суспільних інтересів за допомогою розпоряджень переважно імперативного характеру регламентує відносини за участю держави, а також між суб’єктами, які є фігурантами держави або перебувають у відносинах влади і підпорядкування.
Основою нормативно-правового забезпечення адміністративної діяльності органів державної влади є ті положення, які містяться у нормативних актах, що регулюють здійснення адміністративно-процедурних дій. Ці дії поділяються на внутрішньосистемні (ті, які регулюють відносини між членами певного органу, установи, відомства) та зовнішноьсистемні. Зовнішньосистемні відносини передбачають відносини між державними органами та іншими особами (фізичними та юридичними).
Законодавство встановлює сферу дії органу, взаємодію з іншими державними і недержавними організаціями, контрольні повноваження, юрисдикцію тощо. Адміністративні процедури: контрольні перевірки, адміністративне провадження, накладення покарання на особу, яка скоїла проступок, – є базовими елементами адміністративної діяльності органів державної влади. У цьому контексті є хибним поняття адміністративного процесу, яке наводиться в Кодексі адміністративного судочинства України, оскільки звужує сферу адміністративного процесу. Так стаття 3 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що „адміністративний процес – це правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства”.
На нашу думку, адміністративний процес – це діяльність, яка здійснюється не лише в межах адміністративного судочинства. Адміністративні (управлінські) процедури можна поділити на дві великі групи за системними ознаками. Перша – внутрішньосистемні (організаційні, управлінські), друга – зовнішньосистемні (адміністративна діяльність). Контроль, облік, нагляд, планування тощо – процедури (функції), які здійснюються як під час управління, так і під час адміністративної діяльності.
Провадження у справах про публічні проступки також є різновидом адміністративного процесу, складовою адміністративної діяльності. Проводячи провадження по проступках, уповноважені особи здійснюють низку процедурних дій: огляд, затримання, обшук тощо, які можна класифікувати як слідчі дії. Так і під час провадження у справах одного з видів публічних проступків – адміністративних проступків – можуть здійснюватись ці процедурні дії для встановлення вини державного службовця.
Особливістю провадження дисциплінарних проступків є те, що його здійснюють керівники відповідних підрозділів органів державної влади, представники служби військового правопорядку. Слід виділяти також особливу групу проваджень у справах про службові проступки. Службові спори мають розглядатись спеціальними службовими комісіями, можливо, за поданням представників внутрішньої безпеки.
Якщо у справах про публічні проступки адміністративну діяльність здійснюють представники органів державної влади, державні службовці відповідних органів, відомств, або органи місцевого самоврядування, громадські організації, яким за законодавством делеговані відповідні права та повноваження, то провадження у справах про адміністративні проступки мають здійснювати працівники прокуратури, можливо з власної ініціативи за фактами, виявленими під час перевірок, або за поданням громадських організацій чи громадян, депутатськими запитами, появи відомостей у засобах масової інформації. У разі необхідності питання щодо адміністративної відповідальності може розглядатись в адміністративному суді в порядку адміністративного судочинства.
Незважаючи на окремі недоліки, чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення, він може стати основою для формування сучасного законодавства щодо захисту прав громадян з боку державних органів влади. Так, глави 1, 2, 3, 4, 18–33 Кодексу можуть стати основою для Кодексу провадження у справах про публічні проступки. При цьому в Загальних положеннях мають бути подані визначення дефініцій "публічні проступки” (суспільні, громадські проступки, порушення правил поведінки в громадських місцях), "громадський порядок”, "охорона громадського порядку”, "публічна відповідальність” (суспільна, громадська) тощо.
Запропонований проект Кодексу провадження у справах про публічні проступки, побудований на виокремленні та об’єднанні норм, які містяться в Кодексі України про адміністративні правопорушення, а також зміни до інших кодексів базуються на вивченні та аналізі існуючих нормативних актів, не суперечать закону і повністю відповідають Основному закону – Конституції України.
Питання для самоконтролю:
1. Основні напрями адміністративно-правової реформи.
2. Послідовність систематизації та кодифікації законодавства.
3. Напрями розширення сфери приватного і скорочення публічного права.
